区域综合开发项目的底层逻辑

区域综合开发项目的底层逻辑

一、区域综合开发的范畴

城市更新、片区开发、综合开发、EOD、TOD等仅仅是一种项目范畴、领域和类别，并不是一种具体可操作的合作模式或实施模式，这些类别的项目区别并不大，拆开来看，都是一些公益类、基础设施、公共服务设施类以及经营性项目的组合和搭配，部分项目可能涉及商住地产或产业载体开发的环节，大多都需要履行市场化招拍挂程序。笔者将上述项目同意归纳为“区域综合开发项目”。

其中：

城市更新主要是根据城市规划和产业布局，通过再开发、改造、拆除重建、整治改善、保护等方式，优化城市空间形态和功能布局，完善基础设施和公共服务设施，推动产业可持续性发展和历史文化保护传承，实现城市产业动能升级、人口合理聚集、环境品质提升、居住幸福感提高等的系统性工程。

片区开发概念最早源于“自然资源部关于《土地征收“成片开发”标准（试行）》（征求意见稿）公开征求意见的公告”（2020年第72号），是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。同时在部委相关文件中，也多见“综合开发模式”、“一体化实施”、“连片开发”等，有关片区开发的合规性要点详见文章《片区开发项目合规要点！》

“XOD模式”，是TOD（公共交通导向）、EOD(教育设施导向或生态环境导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）、AOD模式（政府规划导向）、SOD模式（社会服务设施导向）、POD（城市公园等生态设施导向）等在内的、满足现代城镇发展多种需求的开发模式的统称。XOD是综合开发类项目中经营属性最强，最有可能实现资金自平衡的领域。

诸如上述三类的项目投资内容往往包含土地一级整理、公益性基础设施项目、有一定收入的经营性基础设施项目、市场化的房地产二级开发、产业导入和孵化、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让净收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及运营租赁收益、房地产二级开发收益、物业管理收益等等。

不论此类项目的合作模式是什么样的，诸如PPP、BOT、投资人+EPC、股权合作、附加条件传统招等，都没有改变项目本身的经济属性和内在逻辑，即项目或区域本身的收入要能覆盖掉总投资并实现合理收益，实现各方的经济目标并满足适时退出的需求。这一点不论是站在政府的经济社会效益还是社会资本的财务效益以及可持续角度，都是高度一致的。

二、区域综合开发项目推进难的原因

大部分区域综合开发项目仅仅依靠产业导入的税收和专项收入能够给到社会资本的部分以及城市运营的收入，很难在短期内覆盖投资和实现收益，这也是为什么综合开发没有专项债和PPP好用的原因，在PPP模式和专项债项目中只是将本应在建设期就即时支付的财政资金分摊到较长的运营期去支付，时间换取了空间，并通过“两评一案”或“两案一书”等系统性要件，考虑资金时间价值、机会成本和影子价格后，去得出项目经济价值要优于传统的财政直接支出的结论。

无法平衡的项目总投资，最终还是要通过土地出让或者土地商业开发的收益来平衡，然而面对国家对地方政府隐性债务的强监管以及国有资本担保的重重限制，对赌未来土地出让收益的项目资金平衡模式，越来越显得力不从心。主要原因两个方面：

一是2019年的财金10号文发布以来，PPP项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，PPP模式与片区开发的匹配性发生了偏差，以通过“两评一案”论证并纳入财政部PPP项目库的城镇综合开发项目基本成为不可能，但是经济要往前发展，要保持一定的增速，也不能光靠消费来拉动，投资无疑是拉动经济前进的最有力方式，没有之一，而投资拉动经济的核心工作就是打造基础设施和产业配套，进而实现招商引资和产业导入目标，因此各地政府都在积极探索新的合作模式和发展路径，包括不限于政府投资基金、产业引导基金、运用社会投资人资金等，各种创新模式的片区开发应运而生。

二是对赌未来土地出让收益极其容易新增地方政府隐性债务，有关隐性债务已在《地方政府隐性债务的逻辑与界定》一文中已经系统阐述，隐性债务主要五个方面：

1. 在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及政府违法提供担保等方式举借的债务。

2. 依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资，政府出具承诺或担保性质的文件。

3. 以国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。

4. 以公益性资产或储备土地抵押、质押或注入地方国企，以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。

5.  PPP、政府投资基金、政府购买服务等，约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益。

三、区域综合开发终究还是要靠经济增量来拉动

地方政府和地方平台为了推动区域综合开发项目的进展，同时规避地方政府隐性债务，矛头自然指向了房地产二级开发领域。土地的二级开发收益是否能够真的按照预期实现将会成为决定项目成败的关键因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的国民经济体量和实体经济有力的基础上的，同时，房地产是对政策变化和市场预期最敏感的领域之一，极易引发系统性风险，一旦出现供需失衡的状况，就可能会对整个项目的二级开发现金流产生致命的影响。

一些地方实力较强的平台公司在综合开发项目中充当着“实施主体”或“操盘手”的角色，土地由其获取，开发收益由其获得，进而反哺到没有收益的基础设施项目的投资，过程中可能需要其他社会资本给予一定的阶段性的权益性或债务性资金支持，土地开发的节奏也整体上与项目实施的进程相匹配，小步起跑，过程加速，临门冲刺，通过一些年的努力，实现了一定区域内项目的落地实施和滚动发展，积累了一定的财税收入，财政收支可持续发展，也壮大了地方国有企业资金、资产和资本，培育了产业链上下游企业，实现了产业聚集和抱团发展。

但是在实操中，很多地方平台公司，还是希望社会资本去兜底拍地、开发、销售、运营，利用二级开发的收益反哺基础设施和公共服务设施。房地产究竟能不能撑起一个片区，并不是几个概念性规划、策划方案、市场调研报告就能穿透的，而是需要在实施过程中，坚持房住不炒的大方向，杜绝拿地行为的“硬着陆”，要顺着城市的脉络和底蕴，尊重地方人文、环境、要素和资源禀赋，依托惠企政策、营商环境和产业布局优化等方面，做大国民经济体量，实现实体经济和产业实业的良性发展，逐步实现人口、资本、资源的优化配置，激发经济发展内生动力，实现房地产市场与实体经济的两条增长曲线的耦合。只有强大的经济体量和产业竞争力才是区域综合开发项目能够高质量平稳发展的根基。