资源对价捆绑基础设施建设模式分析

资源对价捆绑基础设施建设模式分析

在PPP暂停入库、专项债审核加紧的严监管背景下，如何在保障政府投资项目可持续和防范金融风险的前提下，有效地筹集和利用基建资金，成为一个亟待解决的问题。近期，某地以花岗岩矿采矿权作为对价招选社会资本投资建设通用码头，引发各方对资源对价捆绑基础设施建设模式的可行性讨论。

资源对价的“前世”
所谓资源对价，就是指地方政府通过出让矿产资源、土地资源等自然资源或公共资源的使用权或开发权，换取社会资本方承担基础设施建设的义务或提供相应的资金支持。
相较于资源补偿项目（RCP，Resource-Compensate-Project）以实施准经营性以及非经营性的基础设施项目为主、捆绑相关经营性资源，资源对价主要按照资源出让程序实施。

资源对价并不是一个全新的概念，曾经火热的土地配建实际上也属于资源对价，即以土地资源作为对价来开发基础设施项目。

这种模式在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，也激发了社会资本方的参与积极性，为基建项目提供了新的融资渠道。

但是，这两种方式也有其局限性，如土地资源本身的稀缺性、开发成本的高昂性、规划设计的复杂性等。

资源对价的“今生”

2018年以来，随着人口结构和供求关系变化，房地产行业增速放缓，地方土地出让金收入急剧下降。2022年，国有土地使用权出让收入比上年下降23.3%，地方财政面临巨大压力，地方政府急需寻找地方财政收入新的增长点。我国矿产资源种类丰富且需求市场最大，矿产资源收益未来增长空间较大，有望成为地方基建投融资新出路。

矿产资源对价是指以矿业权作为对价来开发基础设施项目的一种方式。矿产资源对价有以下优势：

矿产资源对价可以有效解决基建项目资金缺口问题。由于矿产资源具有较高的经济价值和市场需求，可以吸引社会资本参与基建项目，并通过后期矿产资源开发收益来回报投资。

矿产资源对价可以促进矿产资源合理利用和保护。通过将矿产资源与基建项目挂钩，实现矿产资源的有序开发，避免盲目开采和浪费，同时也可以提高矿产资源的环境管理水平，减少污染和生态破坏。

矿产资源对价可以促进地方经济社会发展。通过矿产资源对价，可以带动基建项目的建设，改善地方基础设施条件，提高公共服务水平，同时也可以带动矿产资源开发相关产业的发展，增加就业机会，增加财政收入，促进地方经济社会发展。

但由于资源对价中涉及多方主体和多种利益的博弈和协调，因此需要明确各方的权责和风险分担，在实际操作过程中需要关注以下几个方面：

仅靠资源出让收益，不能完全满足基建所需资金。以矿产资源为例，2023年3月24日，财政部、自然资源部、税务总局修订印发了《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）规定了“矿业权出让收益为中央和地方共享收入，由中央和地方按照 4:6 的比例分成，纳入一般公共预算管理，出让采矿权的，采矿权出让收益首次征收比例不得低于采矿权出让收益的 10%且不高于20%。”

由于央地分成的限制，若仅靠矿产权出让收益作为资金来源，地方政府需要付出资源较多。

因此，需要根据具体项目的情况，合理确定资源对价比例或金额，避免出现资金缺口或地方资源浪费。

社会资本不举牌竞拍资源可能会导致国有资产流失。由于资源对价涉及到基础设施建设和资源开发两个领域，社会资本方需要具备相应的技术能力、资金实力和市场竞争力，而这些条件并不是所有社会资本方都具备的。

社会资本方可能存在对资源价值评估不准确、对基础设施建设任务承担不清楚、对项目回报预期不确定等问题而不举牌竞拍，导致资源出让价格低于市场价值，损害国家和地方利益。
因此，有必要在合同中详细约定关于社会资本不举牌竞拍导致合作终止的条款，严控国有资产流失风险。

资源对价的“未来”

在土地财政转型、地方政府融资通道有限的背景下，以资源交换形式换取地方发展机会或许是一条新出路。但由于矿产资源属于国家所有，其开发利用需遵循国家有关法律法规规定，如《矿产资源法》《矿业权出让转让管理暂行规定》等，将矿产资源出让与基础设施招标捆绑可能涉嫌恶意规避竞争性程序。为确保项目可实施，可从以下几方面切入：

捆绑与资源开发相关性强的基础设施项目。以现有落地项目情况来看，目前较为可行的办法通常是将矿产资源与开发资源所必要的基础设施建设相捆绑，如通往矿区的公路、桥梁、水电等。同时，为规避资源开采对环境、基础设施等可能造成的影响，需要求社会资本方在合作年限范围内承担基础设施养护，并承担因此产生的相关风险。期限届满，将基础设施资产完整移交至政府。

在合同中划分责任界面。由于资源出让和基础设施建设涉及到两个不同性质的合同，即资源出让合同和基础设施建设合同，如何在合同中明确双方的权利义务、履约条件、违约责任、争议解决等问题，这就要求在签订和履行合同时，要明确各方的权利义务和责任分担，并制定有效的风险防范和争议解决机制。

总结

在我国经济社会发展进入新阶段的背景下，资源对价有望成为新的基建投融资出路，同时也需要关注资源出让与建设资金相匹配、防范国有资产流失等问题。资源对价捆绑基础设施建设模式能否顺利实施的关键在于两者之间的紧密关联性。