国企改革、平台公司转型：县级投融资平台经营发展难点！

国企改革、平台公司转型：县级投融资平台经营发展难点！

国企改革不同区域、不同业务领域、不同的国企改革工作天然就存在着重点、节奏等方面的差异。中央企业早已解决生存问题，已经向着高质量发展迈进，开始启动创建世界一流企业的工作，省属国企、地市级国企也有自身特色。区县国有企业的发展就没那么理想。区县国有企业以平台公司为主，明显资本匮乏且出资人对融资需求大，以融资平台类国企为主，几乎没有产业型国企和金融类国企（有类金融国企或参股一些金融机构），既缺乏充足的金融资本，也缺乏强大的产业资本，主要靠融资解决问题。当前区县普遍陷入财政收入下降的困境时，区县平台公司面临输血减少、融资增大的双重挤压，形势更为严峻。区县国企改革要根据区县的实际情况、资源禀赋和区县平台公司的核心问题进行差异化设计、体系化创新。

区县国有企业改革的核心：业务和市场

区县国企以平台公司为主。在面临严峻的债务压力和融资压力下，能不能活着，避免僵尸化、空壳化，是根本的课题。这也就要求平台公司要具备自我造血的能力，逐步解决债务问题，在此基础上再转型发展，成为区域经济社会发展的主力军。

如何解决生存问题和发展问题？就债务谈债务、就融资谈融资是没有出路的。区县国企面临的困境其根本就在于自身的业务结构不科学、规模小、实力弱，经济效益差，所以，重塑区县国企的业务模式和经营体系，推动区县国企成为市场主体，具备自我造血能力是解决问题的关键。

而要达到这样的目标，区县国企的改革就要抓住业务这一条主线，推动国企总部资本化、子公司产业化，以有竞争力的业务为核心推动区县国资国企的重组整合和集团化发展。这一方面需要区县政府和国资监管机构的努力，一方面也需要区县国企自身努力。

第一，区县政府和国资监管机构抓布局、管龙头、融资本

区县国资本身相对就规模小、质量差、离散度高，同时区县国企普遍又存在着户数多、层级多，壳公司多等状况，导致有限的国资无法集约化经营，产生不了规模效应。因此，区县政府在国企改革中应该明确国有资本的战略领域，大刀阔斧对国有企业推动重组整合，打造1-3家有实力的国有企业，推动优质资源、资产、资本、资金向龙头企业聚集。

同时，应该积极改善区县国有企业的股权结构，推动区县国有企业股权多元化，引入央企、地方国企、优秀民营企业等参股区县国有企业的各级子公司，推动股权多元化、混合所有制改革等，以引入新的资本、资源和品牌、管理经验等，促进区县国有企业机制改革，同时积极推动资本证券化，通过IPO或买壳上市等方式打通证券市场，推动区县国企上新台阶。

第二，国有企业抓战略，定业务，谋经营

对于区县国企来说，要有业务思维、经营理念，善于将区县的国有经营性资产变业务，业务做经营，经营有效益，从而以业务为抓手完成资源-资产-资本-资本的循环，真正成为可以自我造血的市场主体。

显然，公司战略就是区县国企首要需要明确的工作。面对复杂的发展环境和庞杂的资源、业务，战略规划是必要的。对于区县国企来说，如何定位、如何明确主业、如何设计发展阶段，如何匹配资源，如何以战略带动组织、人力资源、管理等方面的改革，这是需要系统谋划、创新设计、持续推动的核心工作。

同时，区县国企的业务发展是专业化的模式。未来，区县国企也必然走向集团化发展模式，其架构是1+N模式，子公司成为专业化的经营主体，集团的工作是通过战略将子公司的业务定位好、目标设计好、结果考核好，子公司的任务则是将业务经营好，将目标完成好。当然，区县平台公司的业务发展要现实一些，基础任务是自我造血、自负盈亏，高级任务则是在区县内形成竞争力和品牌。如果有条件，则可以向跨区域发展。

区县国有企业改革的抓手：市场化和机制改革

我国的国企改革已经推动了40多年，央企、省属国企其实一直处于持续的改革中。但目前的区县国企以平台公司为主，平台公司本身产生的时间就只有短短的十几年，并且大规模的平台公司转型还是2014年以后的事，其主要目的也是解决债务问题，对企业经营管理缺乏系统认识，国资监管力量薄弱，整体顶层设计缺失，路径模糊，对国企改革认识不清、理念落后、生搬硬套、动作变形这些问题都存在。

因此，区县国企改革必须要认清区县国企的现状，不是设计最先进的，而是设计最合适的模式和路径，逐步推动区县国企的改革。要推动区县国企转为市场经营主体，建立市场化的经营管理体系，释放经营活力，控制经营风险，提高管理效率。

很多区县平台公司还停留在行政化、部门化管理时代，离真正的市场化经营差距很大。对此，眉毛胡子一把抓，期望整体经营管理体系升级是不现实的，大部分区县平台公司不具备整体升级的基础条件。因此，对于很多区县平台公司来说，在战略、业务、商业模式明晰之后，要解决的是核心的市场化经营机制的问题，与市场经济接轨，融入市场竞争中。

为此，区县平台公司应该围绕业务经营重塑投融资模式，推进市场化和机制改革，核心是抓住劳动、人事、分配三项制度改革的关键环节，将市场压力传导到企业内部，促进内部市场化机制的建立，主要的工作是四点：

第一，国资监管要更专业。简单说，国资监管应该更有效支持区县平台公司的自主市场化经营。这就要求区县国资监管机构充实力量，加强学习，明确定位、明细权责界面，提高专业化国资监管水平，避免陷入行政化、机关化的传统模式。

在国资监管方面，有少部分的区县设有独立的国资局，大部分区县国资监管职能纳入财政局（也可能是财政局加挂国资监管机构牌子）的模式。但无论是哪种模式，国资监管机构都应该在区县经营性国有资产的集中统一监管上发挥主要作用，破除委办局的本位主义，以管资本为核心，在推动优质资产向龙头企业注入、存量资产的盘活方面发挥更大作用。

第二，组织岗位体系要更科学。区县平台公司采取集团化组织模式，集团管控是核心。如何重新设定总部、业务子公司之间的定位、权责界面及协同机制，避免“一管就死”、“一放就乱”的集团管控陷阱，总部既能确保集团整体经营效率提升、风险可控，又能激发业务子公司的经营活力，这需要通过集团管控模式、集团管控职能的有效设计和运行。

同时，对于区县平台公司来说，必须要把自身的组织岗位体系进行结构性改变，转变传统的金字塔、官本位式的职务等级制度，以岗位价值为核心，采取多通道的岗位序列模式，打通子公司和子公司之间、子公司和总部之间的多元化职业通道，推动内部的人员流动，提高人岗适配度。

第三，经营管理队伍要更专业。区县平台公司面临着专业人才匮乏的现实问题。对于区县平台公司来说，努力改善队伍结构、提高队伍专业度是必然要抓的核心工作。显然，区县平台公司要将人才管理问题放到核心地位，将市场化选人用人机制的改革作为突破口。

区县平台公司可以从经理层着手，抓关键少数。经理层作为企业经营管理的执行机构，责任重大，其素质、能力、绩效直接关系到企业经营计划能否实现、战略目标能否达成。因此，区县平台公司可以通过市场化选聘渠道选聘高级经营管理人才，尤其是为旗下的市场化公司选聘高级经营管理者，甚至可以引入专业团队、实行职业经理人模式等，打破传统的人才壁垒，在国企改革政策内加大人才选育用留的机制改革力度。

第四，激励体系要更多元化。在区县平台公司的机制改革中，激励机制改革是重点工作。很多区县平台公司按照行政事业单位的激励体系执行，存在着“死工资”、“大锅饭”的现象，激励工具单一、激励空间狭小、绩效效果不佳。因此，区县平台公司要加大激励机制改革的力度，推动物质性激励、精神性激励、机会性激励等多元化激励机制的建立，满足不同层次、不同领域的人才对激励个性化需要。

战略性资产重组的模式

战略性资产重组的关键就是结构重塑，以平台公司战略为指引，以业务板块为核心，以业务带资产、以业务调资产，剥离公益性资产、无效资产、低效资产，调整资产结构、优化资产布局、提高资产质量、强化资产经营，实现资产的融资价值与经营价值的融合统一。

显然，无论资产如何重组整合，结构调整是关键。资产结构调整的关键是区县平台公司的定位调整与发展模式重塑。未来，区县平台公司将从单一的替政府投融资平台向复合型的国有企业转型，为区域经济社会发展承担社会责任、政治责任和经济责任，资本运作与产业经营并举、公益类业务与市场类业务并存，在这个过程中资产重组整合将发挥重要的作用。

战略性资产重组主要有四种模式：1+N模式、N+N模式、上整下模式、1+1模式。

第一，1+N模式。这种模式下，区县政府/管委会以改造或新设的方式组建唯一的龙头平台公司，以其作为资本运作和实体化经营公司，将其他平台公司和国有企业并入龙头平台公司作为其子公司，以这家龙头公司为核心整合区县的所有国有资产，并在这家公司内实现公益性资产、经营性资产的分离，将经营性资产整合到市场类业务公司，并强化市场化、专业化、实体化经营能力。

第二，N+N模式。这种模式下，区县政府/管委会以改造或新设的方式组建若干家平台公司（一般是2-3家）。这种模式下，各家平台公司是以公益类、经营类资产的整合为基础，以专业化平台为方向，各自明确其专业领域和主营业务，各家平台公司在专业领域内实现资本化+实体化发展，如区县将平台公司分为城投公司、交投公司、农投公司、文旅投公司等就是这种典型思路。

第三，上整下模式。这种模式下，区县政府/管委会是以股权划转或者是经营权委托等方式重组整合到市级平台公司，由市级平台带动县级平台公司。这种上整下模式有两种形式：第一种是大整合，也就是市级平台公司从股权、经营上完全整合区县平台公司，区县平台公司成为其管理的子公司。第二种是小整合，也就是市级平台公司从股权上实现整合，但区县平台公司经营管理是独立的，这种更多是财务并表、融资需要。

第四，1+1模式。这种模式下，原有的平台公司由于历史的债务包袱重、压力大，或由于监管政策原因基本上丧失可持续融资能力，或者是原有平台公司业务庞杂、发展缓慢，从而影响区县政府/管委会的决策部署实现，于是将原来的平台公司放置不动，另外成立新的平台公司承接相应工作，但新老平台之间并没有专业领域的划分，其业务基本类同。

需要说明的是，有些区县本身还有开发区，开发区也有平台公司，该怎么处理？对于国家级开发区来说，“管委会+公司”模式是比较容易推行的，独立设立平台公司也更有利于国家级开发区的发展。但如果是省级开发区，“管委会+公司”模式面临着财力不够、资源不足、空间受限等问题，这时候就要结合实际情况综合考虑平台公司的定位和发展模式了。

存量资产的重组：优结构、转模式

区县平台公司资产重组必须要有一盘棋的思维。区县的国有资产由于历史原因，分布比较零散，各个部门可能都有，并且权属比较复杂。区县政府/管委会应该按照区域经济社会发展的要求，统一领导、集中力量办大事，破除部门本位主义，统筹谋划可利用的所有国有资产逐步注入平台公司，真正实现区县国有资产的集中统一经营，提高国有资产保值增值的能力。

存量资产重组的核心是优结构、转模式。所谓的优结构是指要通过资产重组，剥离公益性资产，通过市场化方式剥离、出售低效资产、无效资产，通过市场化方式注入优质资产，改善资产结构，提高资产的质量。所谓转模式是指一方面要重塑区县政府/管委会与平台公司之间的关系，资产剥离、注入等要合规，另一方面，要创新资产管理经营的模式，以模式创新提高资产经营效率，提高资产收益率。

平台公司现在拥有的存量资产的重组要注意以下三点：

第一，现有存量公益性资产要逐步剥离、置换，跟区县政府/管委会协商剥离、置换方式，减少资产包袱，改善存量资产结构。同时，在资产重组整合中要认真研究政策，注意合规性，严格按照政策要求守住红线，严禁将新的公益性资产、储备土地等禁止注入资产变相注入平台公司。

第二，以业务带资产，实现资产整合管理。平台公司要梳理现有的业务，明确业务布局及业务板块，并为每家子公司明确企主责主业，在此基础上全面整合平台公司拥有的可经营性资产，改变资产管理散乱状况，以资产配业务，实现资产的专业化经营管理，提高资产的集约化、市场化经营能力。

第三，强化资产经营能力。要改变“强监管、弱经营”的现状，积极通过混改或者经营权委托、战略合作等多种方式引入优秀的资产经营合作伙伴、经营团队、品牌、新商业模式等，实现现有资产的市场化经营，放大国有资产的市场价值。

区县政府/管委会拥有但未注入平台公司的资产重组要注意以下三点：

第一，区县国有资产的统一经营。区县应该进行统一的四资（资源、资产、资本、资金）盘点，把各个部门拥有的国有资产统一盘点、分析，明确其权属性质、价值等，打破部门本位主义，积极协调各部门将有价值的资产注入平台公司。

第二，政府资产的市场化改造。道路养护、环卫一体化、园林等区县财政资金通过政府采购服务等方式让平台公司参与，实现财政资金的市场化改造，将区县/管委会的财政资金有效利用，改善平台公司的经营性现金流，为平台公司带来现金流，提升平台公司的价值。

第三，项目的投资建设及运营。区县政府/管委会在基础设施投资建设、园区投资建设方面有大量的需求，也有大量的机会。对于平台公司来说，一方面要积极参与区县政府/管委会主导的项目，争取市场化运作的空间。另一方面，平台公司应积极在区县范围内发现机会，策划市场化、产业化的项目，并形成自身的有效资产和经济效益。

增量资产的注入：优业务、强资本

对区县平台公司来说，只盯着区县政府/管委会拥有的资产是远远不够的。尤其是经过多轮的重组整合后，区县政府/管委会拥有但还没有注入平台公司的资产越来越少了，巧妇也难为无米之炊。

除了存量资产的高效盘活，增量资产的获取也非常重要，平台公司一定要学会两条腿走路，善于利用空间和资源实现外延式扩张，以资本为手段，通过股权并购、资产购买等方式，加快布局，在短期内做大资产规模、补齐业务短板，改善经济效益，提高企业价值。

对区县平台公司来说，实现资产的外延式扩张有以下四种模式：

第一，资产型并购。所谓资产型并购，其目标是获取对方的资产，实现财务并表，从而增加资产规模、改善资产结构、降低资产负债率、实现资产保值增值。显然，这种模式是以增强现实的融资能力为核心的。因此，这种并购并不没有获得公司的控制权，其业务仍然独立经营。因此，这种模式要明确双方的责权利关系，实现所有权与经营管理权的分离。

第二，业务型并购。所谓业务型并购，是指通过股权并购的方式获得标的企业的控股权，从而实现对标的企业的业务控制。这种方式目标是通过对其业务的控制权来实现自身的业务目标。一般来说，区县平台公司的业务型并购有两种诉求：第一种就是通过业务并购来实现自身现有业务的规模、竞争力提升或产业链上下游掌控；第二种就是通过业务并购来进入自身还没有的业务领域，实现新业务扩张。

第三，融资型并购。所谓融资型并购，是指充分利用资本方式，通过并购打通股权融资渠道。这种融资型并购跟区县平台公司以前的债权融资不同，是打通股权融资渠道。例如，可以通过并购上市公司实现借壳上市，打造股权融资平台，通过上市公司资产重组的方式推动资产资本化、资本证券化，拓宽融资渠道、降低融资成本。

第四，投资性并购。所谓投资型并购，是指选择优质的企业进行股权投资获取投资回报，这种方式获取的是优质股权资产，并通过股权资产的流动、变现、增值来实现国有资产的保值增值。因此，这种投资属于财务性投资，这就要求区县平台公司要有市场化、专业化的投资队伍和投资能力，以实现高质量的投资。

城投公司作为政府融资平台的历史早已经终结，政府托底、刚性兑付的时代已经过去了。整体上看，城投公司普遍面临着债务压力大、融资难等突出问题，甚至有些城投公司已经不堪重负，成为债务重压下的僵尸企业。

区县城投公司显然是城投群体里面压力最大的一类，尤其是中西部的区县城投公司，所处区域的地方政府家底不厚、短板突出、存量债务巨大、投资建设资金缺口大，导致其压力更大。

区县城投公司该怎么发展？显然，在隐性债务严监管的背景下，市场化的债务处置、市场化的投融资模式是关键。但面向未来，怎么才能变被动为主动，怎么才能有喘息之机？显然，转型发展已经迫在眉睫。

积极主动，区县城投公司要善于借助外力发展

区县城投公司要转变思路，要从资产为王向资本为王转变，真正将自身做成资本运营平台，积极整合优质资本，充分发挥国有资本的带动作用与影响力，加快资本、资金向本区域聚集，借助外力发展，积极主动推动股权多元化和混合所有制改革。

区县城投公司应该根据自身情况积极推动本级公司的股权多元化。城投公司一般存在着债务问题、资产问题以及队伍自身的问题，引入社会资本比较难，但完全可以引入公有资本，改变股权结构，引入优质国有股东，从而整合资源发展。

有些省市已经明确鼓励区县城投公司的股权多元化。如山东省明确要“积极引进省内外战略合作伙伴及社会资本投入，逐步将融资平台公司打造成产权主体多元化、治理结构完善、符合现代企业制度要求的国有企业”。

比如，可以引入国开行、农发行及央企、地方国企等国有资本推动了股权多元化，推动区县城投公司从国有独资公司转变为国有全资公司，改善公司治理，建立现代企业制度，从而推动市场化经营机制的建立，有利于区县城投公司的快速发展。

但在区县城投公司本级不是很适合引入社会资本。社会资本可以在区县城投公司的业务、子公司进行合作，通过业务合作、股权合作等方式引入优质的民营企业等，充分发挥非公有制企业的市场化经营机制优势，加快业务发展，提高自身的经营管理水平。

积极主动，区县城投公司要增强内生动力

毫无疑问，区县城投公司摆脱困境还得靠自己，靠地方政府、靠银行不行，靠任何外部力量都从根本上解决不了问题。

一个核心课题就是区县城投公司怎么从行政化管理向市场化管理转型。这就有三个工作要做：

第一，要“松绑”。也就是要推动地方政府在管理区县城投公司上“去行政化”，推动政企分开，给城投公司松绑，地方政府成为有为政府、积极股东，但不能以行政命令、通知等方式代替城投公司决策。

但“松绑”不代表“脱钩”。相反，“松绑”是让区县城投公司在新的定位、新的使命下承担地方政府的战略任务，是行政上松绑，业务上捆绑，以授权模式建立地方政府与城投公司的紧密合作关系，从而以市场化方式推动地方政府和城投公司之间的关系重塑、工作融合。

第二，要“强身”。也就是地方政府不能对城投公司一推了之，而应该积极主动将拥有的资源、资产、资本、资金以合法方式注入城投公司，推动城投公司建立资源-资产-资本-资金的良性循环，积极协调金融机构解决城投公司的债务问题、融资问题，帮助城投公司进入良性经营状态。

显然，这就要求地方政府要一盘棋考虑问题，破除部门的本位主义，准确盘点、梳理拥有的资源、资产、资本、资金，将土地、建筑、设备、年度预算资金、国资经营收入、特许经营权、收费权、优质国企股权等注入城投公司。

第三，要“健体”。也就是城投公司必须要提高经营管理能力、效率，真正具备市场竞争力。显然，这要求城投公司要改变业务结构，要在满足地方政府的基础设施建设与产业服务的基础上，建立项目思维，谋划市场化业务，持续抓经营。

同时，城投公司也必须要建立市场化经营机制，以公司治理为核心抓现代企业制度建设，大力推动市场化选人用人机制、激励约束机制的建立，建立“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的三能机制，真正激发内生动力。