法规政策
Policies and regulations
21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道 21世纪经济报道记者从多位财政系统人士处获悉，近期监管部门明确专项债在原有9大领域投向基础上新增新能源和新基建投向。可用作项目资本金的领域在原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项。
“我们近期正在谋划2023年专项债储备项目，已经按照11大投向领域、13个作资本金项目的领域谋划项目。”南方省份某地市财政局人士表示。
专项债于2015年首度发行，当年发行规模1000亿。2016年、2017年，其发行额度分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，2020年发行额度达到3.75万亿，创出新高。2021年、2022年额度有所回落，但仍高达3.65万亿。专项债成为稳投资、稳增长的关键举措。
记者了解到，专项债要求投向有收益的公益性项目，近年来10多万亿的专项债发行后，地方面临有收益项目不足的问题，增加专项债投向领域有助于增加项目储备，但也需要关注投向泛化的问题。此外，监管部门明确单个省份专项债作资本金的比例上限为25%，但实践中远低于上限，投向领域限制被认为是原因之一，增加投向一定程度上能解决这一问题。
回顾来看，专项债投向领域经历了一个动态调整的过程，早期专项债并无细分品种，只要求投向有收益的项目。2017年8月，《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》印发，“中国版市政债”建设开启。当年监管部门和地方先后推出土地储备、收费公路、棚户区改造、轨道交通等细分专项债品种。
此后的2018年-2019年，中国专项债以土地储备专项债、棚改专项债为主。Wind数据显示，2018年土地储备专项债、棚改专项债发行规模分别为5227亿、3145亿，二者合计占当年新增专项债发行规模的62%，2019年该占比进一步上升至64%。
不过，2019年专项债的使用范围发生重大变化。2019年9月4日召开的国常会表示，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。
究其原因，投资主管部门发现，虽然2019年超2万亿专项债发行，但是基建投资增速一直在低位徘徊并未突破5%，主要原因在于专项债大部分用于棚改、土储两大领域，未形成有效投资。
当时的国常会还表示，扩大专项债使用范围，重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。
这构建了专项债投向的基础分类框架，此后专项债投向整体在这一框架下调整，但整体保持九大投向领域。值得注意的是，九大领域还有一些细分投向，比如交通基础设施细分为铁路、收费公路、机场、水运、轨道交通等。
财政部数据显示，今年1-6月各地累计发行新增专项债券3.41万亿元，基本完成发行任务。其中，支持市政建设和产业园区基础设施11691亿元、社会事业6389亿元、交通基础设施5777亿元，占比分别为34%、18.7%、16.7%。
与此同时，随着专项债大规模发行，诸多地方有收益的公益性项目已经明显不足。一种改革建议是降低专项债占比提高一般债占比，但由于赤字率、债务率的约束，近年来一般债占比反而在下降、专项债占比持续上升。最终采取的措施是扩大专项债投向领域。
记者了解到，近期监管部门明确专项债在原有9大领域投向基础上新增新能源和新基建投向。其中，新能源投向细化为公共领域充换电基础设施，大型风电基地等绿色低碳能源基地。新基建细化为云计算、数据中心、人工智能基础设施，轨道交通等传统基础设施智能化改造，市政、公共服务等民生领域信息化项目等。
除用于项目建设外，2020年专项债还可用于补充中小银行资本金，一些市场人士认为专项债支持领域已“泛化”。一些地方财政人士则向记者反馈，专项债要求投向有收益的项目，土地储备项目最符合要求，但由于拉动有效投资不够，土储专项债不允许发行。
“专项债用作资本金”源于2019年印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
中国投资项目启动必须要有一定的资本金，即项目法人认缴非债务性资金，作为本钱。国家针对不同领域有不同资本金比例要求，一般在20%左右。为了充分发挥专项债资金撬动社会投资效应，国家首次允许专项债这类地方政府债务性资金作为资本金，但为了防控风险，也有不少限制。
具体而言，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。监管部门明确，各省份专项债可用作资本金规模占总规模比重不得超过20%。
此后专项债作项目资本金政策在不断调整。比如，2020年将各省份专项债可用作资本金规模占总规模比重上限调整至25%，可作资本金的领域拓宽至铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域。
财政部数据显示，今年上半年发行的3.41万亿元新增专项债中，各地共安排超过2400亿元专项债券资金用作重大项目资本金，专项债作资本金的比例仅为7%。此前2020年、2021年，该比例在8%左右。换言之，当前专项债作资本金比例远低于上限，由此导致专项债的撬动作用下降。
其中，投向领域限制被认为是一个原因。“专项债作资本金的项目要求比较高，因此符合条件的项目比较少。这类项目主要是铁路、轨交等大型基础设施项目。”江浙地区某地市债务办人士表示。
记者了解到，近期监管部门明确，可用作项目资本金的领域在原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项，专项债可作资本金领域由此扩大至13项。
但投向领域限制仅仅是制约专项债作资本金的一个原因，其他原因包括项目收益不足、实操相对复杂、部分地方出于防控债务风险控制专项债作资本金等，这些问题仍有待进一步解决。
江浙地区地市债务办人士表示，专项债券用于项目资本金，大多会形成“专项债券+市场化融资”的模式。这意味着项目收入需兼有政府性基金收入和专项收入，同时项目收入要实行分账管理，实际操作比较麻烦。“这类项目本身收益也不差，稍微包装包装直接通过市场化融资也没多大问题。何必通过专项债+贷款的方式融资？”
