基础设施项目资金来源分析及风险防范

基础设施项目资金来源分析及风险防范

建设工程项目往往具有体量较大、金额较高、期间较长的特征，故而深入调查并动态掌握（拟）交易对象的资产和资金来源情况，确保项目资金落实，以控制资金周转和工程款回收风险，对承包单位而言显得尤为重要。本文将从投资形式、调查手段、项目承接资金风险识别与防范三个角度对基础设施项目资金来源公开调查路径进行分析。

壹

投资形式概述

基础设施项目一般具有公益性，市场难以有效配置资源，故而常由国有企业和事业单位等具有国资背景的主体投资建设或代建，资金来源相应以国家投资为主。厘清国家投资形式，是有的放矢地调查基础设施项目资金来源的第一步。使用国家投资的基础设施项目常见资金来源为国家投资-政府投资和国家投资-非政府投资两种。

资金来源为国家投资-政府投资的项目，仅指使用一般预算、专项债券等预算安排资金进行投资建设的项目；除此以外，使用国有企事业单位自有资金、国家政策性贷款等其他国有资金或国家融资的项目，资金来源为国家投资-非政府投资。

从上述来源看，国家投资包含政府投资和非政府投资两种类型。为准确辨别资金来源，有必要对国家投资与政府投资、非政府投资的具体概念进行辨析：从上述来源看，国家投资包含政府投资和非政府投资两种类型。为准确辨别资金来源，有必要对国家投资与政府投资、非政府投资的具体概念进行辨析：

1、国家投资

2003年9月25日发布的《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》第三条对“国家投资”的定义和形式进行了详细规定：国家投资工程建设项目是指全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。

国有资金投资包括各级财政预算资金、纳入财政管理的各种政府性专项建设基金、国有企业事业单位自有资金等；

国家融资包括国家发行债券、国家对外借款或者担保、国家政策性贷款、国家授权投资主体融资、国家特许融资等。

2、政府投资

2019年5月5日，我国政府投资领域的第一部行政法规《政府投资条例》（如无特殊说明，后文《条例》均指本法规）出台，对“政府投资”的概念和方式进行了全面规定。根据《条例》第二条、第六条的规定，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

投资方式以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。国家发改委针对前述政府投资形式，公布了三部中央预算内投资管理办法，形成了中央预算内政府投资资金安排的规范体系，并明确省级发改部门可以参照其规定制定地方预算投资管理办法。

（政府投资方式定义汇总）

3、非政府投资

现行有效的法律法规并未对“非政府投资”作出相关文义解释，从已废止的《北京市非政府投资建设项目计划审批管理实施办法》《成都市非政府投资项目实行登记备案制暂行办法》《黑龙江省非政府性投资项目核准办法》的规定来看，各地区对于非政府投资的解释存在些许出入。

但总体而言，非政府性投资是指不使用国家预算和地方财政资金、国债专项资金与政府专项资金、国外借款以及相关专项建设资金，仅使用国有企事业单位自有资金、国家政策性贷款等其他国有资金或国家融资。

贰

调查手段

（一）国家投资-非政府投资项目的资金情况调查

由于非政府投资项目不涉及各级政府预算，更多为企业投资行为中使用了企事业单位自有的国有资金或享受了一定国家优惠政策和待遇，因此调查重心仍是与承包人订立合同并主要承担管理和付款义务的发包人，即建设单位或代建单位的资金和经营情况。

1、项目资金来源披露

查询途径：

→国家发改委链接：

https://www.ndrc.gov.cn/（其他省份项目也可从发改委官网进入）

→地方发改部门，以四川省为例：

http://fgw.sc.gov.cn/sfgw/index.shtml

除《招标文件》可能对项目资金来源进行简单披露以外，根据《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》等相关法规政策的规定，按照有关规定由政府审批或核准的，对经济社会发展、民生改善有直接、广泛和重要影响的固定资产投资项目，应当重点公开批准结果、招投标、施工竣工等相关信息，而基础设施项目往往符合前述特征。因此，可能在发改部门官网查询到部分重大基础设施项目的《项目核准批复》《可研报告批复》等，其中一般包含项目详细的资金安排。

上图为四川省发改委官网披露的《关于某高速公路扩容工程项目核准的批复》中关于项目资金来源的说明，该项目多数资金来源于银行贷款，故还应对项目法人及其股东、集团等信用情况和经营能力进行调查，判断其融资落实和偿债的能力。

2、企业工商登记信息

查询途径：

→国家企业信用信息公示系统：https://www.gsxt.gov.cn/

根据《企业信息公示暂行条例》等相关法律法规，企业应当按年度在规定的期限内，通过全国企业信用信息公示系统向工商行政部门报送年度报告，并向社会公示，其中就包括股东缴纳出资情况、资产状况等。采取资本金注入方式投资的政府投资项目，通过企业年报考察资本金是否实缴，也可以了解项目资金的落实情况。

但是，依据《企业信息公示暂行条例》第九条规定，资产总额、营业收入等数据为企业可以选择是否公示的信息，只有极少数企业会在企业年报中公示，故相关信息还有赖于通过其他途径调查。

3、证券发行主体信息披露

查询途径：

→上海证券交易所：http://www.sse.com.cn/

→深圳证券交易所：http://www.szse.cn/

→香港交易所：https://www.hkex.com.hk/

→上海清算所：
https://www.shclearing.com.cn/

→中国货币网：
https://www.chinamoney.com.cn/

根据《公司法》《证券法》等相关法律法规，股票、公司债券等证券发行主体应当依法履行信息披露义务，包括定期报告和对重大事件报送临时报告，披露内容包括但不限于财务会计报告、重大投资行为和重大经营情况变化等。在严格的制度管理下，信息披露一般真实、准确且及时，对于掌握（拟）合作企业的投资动向和经营情况具有很高的参考价值。

尤其是财务会计报告中含有营业收入、营业利润和企业资产等详细会计数据，能够直观反映企业的经营规模和盈利能力，是判断（拟）交易对象的资金水平，进而判断其履约能力的重要依据。半年度报告、年度报告、债券跟踪评级报告等综合性报告中还可能详细阐述企业建设工程项目的投资情况和其享受的优惠待遇等。

上图为某公司在中国货币网披露的债券跟踪评级报告，报告中除财务会计报告外，还披露了市政工程建造服务业务回款滞后，政府补助对公司利润贡献较大的情况，实际上，即便合同中并未约定“背对背条款”，但基础设施项目回款与业主业务回款和国家投资落实情况仍息息相关，业主回款滞后往往导致承包人亦回款困难，可能造成一定的垫资压力。

另外，即便发包人未发行过证券，无强制性信息披露义务，如果其母公司为证券发行主体，也可以参考母公司信息披露中针对子公司情况的相关阐述和母公司及集团整体经营发展情况。

4、担保融资情况

查询途径：

→中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统：

https://www.zhongdengwang.org.cn/

自2021年起，《国务院关于实施动产和权利担保统一登记的决定》第二条中纳入统一登记范围的动产和权利担保，均在征信中心动产融资统一登记公示系统办理。通过系统可以查询（拟）交易对象目前的动产和权利担保融资情况，但应当特别注意的是，该登记由当事人自主办理，登记机构不进行实质审查。

上图为某拟投标风电场项目业主的动产和权利担保登记查询结果，根据登记明细，该业主多以风电场的电费收费权及收益权等应收账款出质，但部分风电场仍然在建，预期应收账款的落实周期可能较长，该业主的资金流转可能长期受到担保物权等限制，整体仍存在一定资金风险。

（二）国家投资-政府投资项目的资金情况调查

由于政府投资项目使用政府预算内资金，故除前文所述建设单位和代建单位的经营情况外，还应着重调查地方政府的财政承载力和项目使用预算资金的分配和落实情况。

1、查询途径

→中华人民共和国财政部：

http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/index.htm

→中国政府网：

http://www.gov.cn/shuju/index.htm

→中国债券信息网：

https://www.chinabond.com.cn/dfz/#/

→中国地方政府债券信息公开平台：

http://www.celma.org.cn/

→地方政府官网财政预决算信息披露专栏，以成都市为例 ：

http://gk.chengdu.gov.cn/govInfo/

→地方政府官网专项资金信息披露专栏，以四川省为例：

http://czt.sc.gov.cn/scczt/c102362/common_list.shtml

→地方财政部门官网政府信息公开专栏，以四川省财政厅披露的其中一期政府专项债券为例：

http://czt.sc.gov.cn/scczt/c102425/2022/6/9/cc31bfe9b11f4309b484f87b0d6b1b1e.shtml

2、项目分配和使用预算情况

（图1）

图1为四川省2022年预算安排，安排铁路建设专项资金，而拟投标项目正是“十四五”重大铁路建设项目的路线之一，该等项目得到省政府大力支持，故可初步判断资金来源具有一定保障。

（图2）

图2为四川省下达的其中一批卫生健康领域中央基建投资预算，披露了项目名称和预算投资金额。

（图3）

图3为四川省某批次政府专项债券项目清单，披露了项目专项债券的金额和期限等信息，因专项债券往往分多期拨付，且根据过往项目建设经验，可能存在停止拨付的情况，故查询到项目已经通过专项债券取得部分资金并不意味着资金落实无虞。

3、地方政府财政承载力

通过地方政府披露的财政预决算，还可以了解地方政府的财政承载力和地方发展水平。

上图为四川省某地级市某年预算完成情况，一般公共预算总收入与四川省内同级行政区相比，远落后于成都市，处于中等水平。另外，该市地方一般公共预算收入仅72.5亿元而支出254.55亿元，较为依靠上级支持，地方财政自给率较低。但纵向对比该市三年内主要财政指标，一般公共预算收入和财政自给率均呈增长趋势。故该市经济发展存在增长，但整体发展水平相对落后。

叁

基础设施项目的资金风险识别与防范

正如上文所言，调查路径起到识别项目资金分配以及资金预判的作用，但并不能以此认定项目资金已具体落实，故而在掌握基础设施项目资金来源调查路径的基础上还需要在项目承接前期对项目资金风险进行准确识别与防范应对：

（一）国家投资-政府投资项目

针对政府投资项目，一方面需要调查建设单位和代建单位的经营情况，另一方面也需要着重调查地方政府的财政承载力和项目使用预算资金的分配和落实情况。即使存在着诸如债券发行计划等内容，亦存在着后期债券计划变更、多期拨付停止拨付、将该债券转为他项目建设资金的风险。为有效识别上述风险，在项目承接之初应做到以下几点：

1、密切关注项目资金的分配和落实情况

即使项目资金数额较大，但若地方财政实力无法支撑，亦会存在回款较慢的风险。为此在项目承接之初，需要及时通过上述调查路径，对项目资金来源以及具体金额等进行统计，同时结合地方政府财政实力与发展水平对该项目资金进行最终评判，对项目资金风险做出优良级分析。除此之外，还需定期跟踪债券发行信息，当出现本项目债券金额挪用他项目时，及时与业主沟通了解情况并作出防范措施。

2、在谈判中协商确保相关待遇的落实

除调查项目投资的落实情况外，还应当协商确保相关待遇的落实，以进一步降低承建基础设施项目建筑企业的资金风险。根据《条例》第二十二条规定，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。但应当特别注意的是，使用政府投资资金的项目并不必然是政府投资项目，根据《条例》第八条，只有政府采取直接投资和资本金注入方式投资的项目才是政府投资项目。当遇到该种资金项目时，若要求我方存在垫资时，可以依据该《条例》要求建设单位承担相应责任。

（二）国家投资-非政府投资项目

1、密切关注建设单位及当地政府的资金实力

与政府投资项目不同的是，非政府投资项目较多依赖于建设单位或代建单位的资金情况。为此需结合前述调查路径对建设单位或代建单位的工商登记信息、诉讼情况、抵押登记等信息予以全面识别。避免因建设单位动产抵押登记过多、存在相关股权质押等情形，而存在资金支付不到位等风险。

2、关注建设项目的资金支付条款

非政府性投资项目除因建设单位自身原因导致存在回款风险外，还有可能会因合同支付条款约定比例较低而导致回款不及时。依据住建部、财政部《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》要求，政府机关、事业单位、国有企业建设工程进度款支付应不低于已完成工程价款的80%。该《通知》自2022年8月1日施行，若在今后遇到承接项目工程进度款支付低于该比例时，可依据该规定与业主协商提高工程款支付比例，以降低资金风险。