如何退出PPP转为片区开发F-EPC实施?

写在前面

开年以来，很多PPP进入专项自查和整改阶段，其中，退出PPP到库外按照F-EPC或片区开发的模式操作，也是重要的方向之一。

F-EPC在本质上与BT并没有大的区别，合规与否，关键在于付款条件的设定，造成财政滞后付款的，必然属于违规举债；未造成财政滞后付款的，当然不属于违规举债。

因此，将PPP转化成F-EPC的过程，可以参照PPP转化为片区开发的过程，我们在这里将PPP转化为片区开发或F-EPC的技术合并介绍。

向片区开发转化的健康趋势是，把基础设施建设中的土地一级开发所产生的经济社会进步，量化成为绩效考核条件和付款条件，从而形成了“一手交钱一手交货”的按效付费机制的，就属于合规的基建融资项目。

相反的，没有土地一级开发，不能形成综合性营商环境考核，从而必然锁定财政滞后付款的，就必然属于新增隐性债务的违规举债行为。

一、PPP与片区开发的表层技术基本相同

从项目开始策划到实施的流程，从项目工作量或者时间耗费上来看，在项目识别、可行论证、管理架构、方案编制、项目采购、公司设立等方面，PPP和片区开发的主要工作内容是相同的，所需的流程和时间也基本相同。
PPP和片区开发的显著差异是付款条件上的差异。例如，将产业园区PPP改造成为片区开发模式的主要工作，在于对其支付相关条款的设计和修改。

总体上来说，相比PPP，单体片区开发项目的测算要更为简单一些，也不必履行物有所值和财政承受能力评价程序；不过，其社会资本承担的风险要更大，与之对应的，是预期利润率会高很多。
对于刚入门的读者，可以暂时忽略其他复杂技术，把针对PPP修改为片区开发的过程，理解为仅有简单的支付条款修改的过程。

在PPP领域中，城镇建设类PPP与片区开发模式相似度很高，易于调整，特别是产业园区/新城PPP，几乎仅有付款方式存在差异。

在PPP项目的公开信息中，含有土地一级开发的园区开发类PPP项目至少有二十多个，按照它们的项目实施方案，仅对付款环节加以修改，就可以完成一个片区开发项目实施方案的初稿了。
在其他方面，对于公用事业、高速轨交、文体教育等非生产类PPP，在库外实施均为违规，基本不能直接修改为片区开发模式，而是需要依靠片区开发本身的生产性来捆绑搭售。例如，征拆建设需15亿且预期土地出让收入50亿，由于收入足以覆盖，可以捆绑搭售5-15亿的其他无收益基础设施建设内容。

二、将PPP转化为片区开发的简易操作

(一) PPP逐年付款方式测算的简单原理

PPP的逐年付款方式测算，简单原理是：

=工程成本÷合作年限+运营成本/年

比如说，工程造价30亿，合作期30年，每年运营成本0.1亿，那么达到盈亏平衡需要的每年付款金额是：

30亿÷30年+0.1亿/年=1.1亿元/年

当然，另外还必须加上合理利润率，以及，也必须要考虑到财务成本，考虑到其他风险，需要进行总体的、动态的分析，所以，上文只是一个极简的思路过程。

简单的说，PPP的付款方式，很像我们零首付买房后支付的：等额本息房贷+物业费的方式。

如果是一个需要地方政府出资及其他配套条件的PPP项目，那可以再考虑到购房首付及装修的情况。

注：这里面有一点儿微小的差异是，买房时，房贷是需要刚性支付不可撤销的，物业费可以视物业服务情况而定；而PPP项目中地方政府需要支付的可行性缺口补助，在理论上是需经绩效考核的，如果考核不合格，在理论上是存在完全不付的可能性的，虽然这种考核本来一般应当是能够合格的。

(二) 单体片区开发项目付款的测算原理

单体片区开发项目模式的付款测算原理是：

=工程和运营成本

比如说，工程和运营服务需投入30亿，合作期3年，那么盈亏平衡的付款金额是：

30亿

对，就是这么简单。然后再考虑到财务成本、风险因素，加上累计若干年的合理利润率，就OK了。

简单的说，片区开发的付款方式，更像是到期时连本带利一次性支付的方式。

当然，很多片区开发项目都是滚动开发的，不仅仅是一期接一期的滚动开发，各期也经常会叠加在一起，那么计算过程就会相对复杂起来。

不过，对于单体片区开发项目来说，就是这么简单。现实中，也有很多片区开发项目针对单体一期的建设内容约定分期交付、分期付款。这种分期支付的方式，使得片区开发项目在支付形式上，看起来很像是PPP模式的支付方式。

（三） 2分钟将PPP转化为片区开发模式

1、 测算片区开发的社会经济效益(1分钟)

片区开发中所必须包含的土地一级开发环节，必然会为片区开发项目带来增量的社会投资、财政收入、GDP及就业，这是片区开发项目与其他普通基础设施建设项目的最深层差异。

因此，对片区开发项目内容所必然派生的社会经济效益进行分析测算，就成为了片区开发模式区别于其他基础设施建设资金筹集模式的重要工作内容。

很多读者表达了对这一环节的困惑和担忧，没关系，这个环节不需要我们咨询机构来主导，打个1分钟电话，让发改局和工信局、统计局的同志们来完成这项对于他们来说属于小学生难度的工作。

 2. 将发展指标作为绩效考核条件(1分钟)

完成了对于片区开发的社会经济效益分析之后，我们需要把这些社会和经济效益数据以指标的形式表现出来，例如社会投资、财政收入、GDP各多少亿元，就业多少人等等。然后，把这些指标设置为绩效考核条件，也就是付款条件，这样我们就基本完成了PPP向片区开发的转化。

有的读者会问到：这些指标能不能完成？如果完成不了指标，真的不付款么？

别担心，如果指标完成不了的话，地方政府本来就没有能力付钱，作为社会资本投资人，何必担心绩效考核的卷子达多少分哩？本来也没人付钱、血本无归了嘛，肚皮都填不饱，何必在乎脸皮呢。

这就是我们常说的，片区开发绩效考核，是片区开发项目内容促进区域发展这枚硬币的另一面，而不是，一手抓基础建设征拆卖地一手抓产业导入经济发展。

三、付款条件差异的根源在于采购属性不同

PPP和片区开发的显著差异是付款条件上的差异，这一显著差异的根源，产生于PPP和片区开发分属于不同的政府采购类别属性：

(一) PPP的本质属于政府购买服务

PPP的本质属于一种政府购买服务，是地方政府通过向社会资本逐年付费，以向社会资本购买高速轨交、污水垃圾处理、文化体育等方面服务的方式，相应实现了高速公路轨道交通、污水垃圾处理、文化体育场馆等基础设施建设的过程。

与政府购买法律咨询等服务的不同之处在于，实施PPP所实现的购买服务，必须要依托于一个固定资产建构筑物才能提供，而且按照交易习惯，经过十几或者几十年之后，这个建筑物往往会交付给地方政府。

除了“必然依赖建筑物固定资产”这个差异之外，PPP模式与政府购买服务的重大区别还在于：期限。

PPP模式的合作期限多在10-30年左右，而政府购买服务合同期限则为1-3年。道理也很简单，如果不对政府购买服务的期限加以限制的话，就不会有人那么辛苦地做PPP了：PPP会受到财承空间等多重约束限制，而政府购买服务没什么限制。

(二) 片区开发的本质属于政府采购工程

片区开发模式的本质属于一种政府采购工程，要求是项目达到交付条件后就要支付主要部分款项。只有加入了产业导入条件，才能够合理地将付款时间延后。
PPP和片区开发模式分属于不同采购类型的本质差异，造成了二者在付款方式测算上的显著差异。

四、片区开发与PPP存在的其他差异

(一) 风险分配环节的重大差异

PPP与片区开发模式在风险分配环节存在一个重大差异，即，一般来说，在PPP项目中，并不要求社会资本投资人承担经济发展状况对政府付费部分的影响。

简单的说，不论经济多么不景气，只要绩效考核合格了，政府付费是不受到影响的，在大多数PPP项目中，经济发展的风险不是完全由社会资本投资人来承担的。

但是在片区开发模式中，由于片区开发具有自平衡的独特属性，社会资本投资人的主要收入来源来自于其通过开发片区而创造的新增财政收入。因此，在片区开发中，土地一级开发的风险，需要由社会资本投资人来承担：对当地投资环境做出基本准确的趋势判断，确保土地能够按照预期价格顺利出让，是社会资本投资人成长成为城市运营商的入学考试。

(二)“政府—平台—社会资本”二层结构

 与PPP不同的是，目前的片区开发采购环节，多采取“政府—平台—社会资本”的二层结构。

出于适用宽松政策、提高管理效率、激发企业活力等多方面原因，目前的片区开发采购环节，多采取“政府—平台—社会资本”的二层结构，按照我们在2020-2021年进行的全国片区开发项目调研数据情况来看，二层结构所占比重，估计应该在八成以上。

(三) 收入来源不同 

PPP项目没有确定的收入来源，测算依据主要是针对一般公共预算。

片区开发项目收入的测算依据主要是针对预期土地出让收入。采用预期土地以外的收入作为项目主要收入来源的库外项目，均为违规项目。