片区开发模式：ABO+TOT+F+EPC

片区开发模式：ABO+TOT+F+EPC

政府公共项目只有两种合规的操作类型 ：

一是 EPC 项 目 ， 由政府提供全部资金 ， 资金来源于政府自有资金或发行地方债券筹集的资金 ；

二是 PPP 项目 ， 由政府和社会资本合作出资 ， 严格按照 PPP 项目入库 、 招投标流程实施 。

2019 年 ，财金 10 号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》发布 ，文件的主要内容除限制新上政府付费类 PPP 项目外 ， 主要是禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为 PPP 项目 的运营补贴支出安排及融资还款来源 。此举将对 PPP 产生重大而深远 的影响 ，是 42 号文定义下中国 PPP 发展的分水岭 ，促使混合型 ABO 模式终于成为了 10 号文之后 PPP 领域发展的首选方向 。

一 、ABO 片区开发基本概念 ：

(一) ABO 基本概念:

ABO 模式 ，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate) 模式 ， 由政府授权单位履行业主职责 ，依约提供所需公共产品及服务 ， 政府履行规则制定 、绩效考核等职责 ， 同时支付授权运营费用 。

(二) ABO 属于政府采购行为:

《中华人民共和国政府采购法》第二条明确规定 ：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法 。本法所称政府采购 ，是指各级国家机关 、事业单位和团体组织 ，使用财政性资金采购依法制定的集中采购 目录以内的或者采购限额标准以上的货物 、工程和服务的行为” 。

(三) ABO 分属于政府购买服务和采购工程:

ABO 的具体采购类型归属 ，应从属于 ABO 协议中规定的采购内容 。协议中规定的采购内容是服务 ，即属于政府购买服务；协议中规定的采 购内容是工程 ， 即属于政府采购工程 。

(四) ABO 与 PPP 的关系:

1 、从理论层面上看 ，因为并未将政府购买服务与 PPP 严格区别开 来 ，所以争论 ABO 是否为 PPP 的意义并不大 。

2 、按照国发[2015]42 号文的广义 PPP 定义 ，“政府采取竞争性方 式择优选择具有投资 、运营管理能力的社会资本 ，双方按照平等协商原 则订立合同 ，明确责权利关系 ，由社会资本提供公共服务 ，政府依据公 共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价 ，保证社会资本获得合理 收益” ，从这个纯理论的角度来说 ，ABO 肯定是 PPP 。

3 、按照财政部 PPP 项目管理库标准 ，BT 不可以纳入 PPP 范畴 ， 政府购买服务可以不纳入 PPP 管理范畴 。所以 ，属于政府购买服务类型的 ABO ，即使是 PPP ，也不必按照 PPP 项目进行管理 ，当然理论上 也不必按照 PPP 的相关要求履行报批手续；属于政府采购工程类型的 ABO ， 当然要按照采购工程需要的程序去操作 。

(五) 混合型 ABO 是未来方向 ：

基于 ABO 模式在轨交领域应用中的项目资产并未移交 ，且向社会公众提供服务的情况 ，判断其属于政府购买服务的 ABO 类型 。由于在城镇化建设的现实应用中 ，资产不移交的情况并不多见 ，因此购买服务类型 ABO 模式的应用并不广泛 ，目前仅知在轨交项目中涉及 ABO 模式 ，预计也可应用于一定范围内的公用事业领域中 。从而 ，既有购买 服务 ，又有采购工程的混合型 ABO ，例如委托建设运营开发区 ，将具有更加广泛的适用性 ，而其复杂程度也将大大增加 。

(六) 委托建设运营开发区是主要应用场景 ：

2017 年初发布的国办发 7 号文(《国务院办公厅关于促进开发区改 革和创新发展的若干意见》国办发[2017]7 号) ，要求“推进开发区建设 和运营模式创新 。 按照国家有关规定投资建设 、运营开发区 ，或者 托管现有的开发区 ，享受开发区相关政策” ，给予了委托建设运营开发 区筹资模式的理论支持 。

在开发区建设管理中 ，将开发区的开发建设 、运营管理和招商引资任务委托给具有资金实力和实践经验的社会资本方 ，并以开发区财政增 量分成作为回报的方式 ，具有十年以上的操作历史 ，属于广义 PPP 范 畴 。在委托过程中 ，土地开发 、七通一平及相关配套设施的建设 ，大多属于应当移交的资产类型 ，因此 ，委托建设运营开发区筹资模式 ，只能 归属于“既有购买服务 ，又有采购工程的混合型 ABO”模式 。

按照近年来的习惯 ，在下面的文字中将“委托建设运营开发 区”模式 ，称为“委托片区开发”模式或“片区开发”模式 。这里的片区 ，是指包含工业 、物流 、研发 、教育及其配套设施等多种产业 ，城市功能完 善 、基础设施完备的产城融合发展区域 。

片区开发的 ABO 模式 ，是指在当地政府的授权下 ， 由片区开发建设主管部门将片区土地整理 、基础建设 、投资促进和经济发展等社会公共服务职能 ，授权和委托至成功转型平台公司(下简称公益企业)或社会资本方企业 ，并以特许经营形式加以实施 ，政府履行规则制定 、绩效考 核等职责 ， 同时支付授权运营费用的合作开发模式 。TOT 模式是通过 并购已有物业来快捷实现上述开发过程的特殊模式 。

二 、ABO 片区开发模式结构简述 ：

(一) 项目主体 ：

1 、在本文项目结构中 ，项目承接主体单位为公益企业(或社会资本方企业) ，公益企业可以将项目主要或部分职能再次委托给其他社会资 本方企业 。在某些情况下 ，二者并无本质区别 ，则按照“公益企业(或 社会资本方企业)”的方式表述；而在其他情况下 ， 当项目方倾向于选择其中一种 ，对于后者情况 ，我们会选择其一做出表述 。

2 、公益企业(或社会资本方企业)经营范围适当 、 资质符合要求 。

3 、项目收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合 ，经与主管 部门汇报沟通 ， 已获主管部门认可 ，正在办理审批手续(可作为贷款发放前置条件) 。

(二) 开发建设模式 ：

1 、授予特许经营权 ：

当地政府委托片区开发建设主管部门通过公开招投标选定并授予 公益企业(或社会资本方企业)在指定区域的片区开发建设特许经营权 ， 并配合当地政府依法在政策保障 、审批事项 、土地整理 、优惠贷款 、专 线资金等方面给予支持 。通过特许经营协议明确 ，公益企业按照区域规 划进行片区开发建设 ，土地收储及开发职能由土地(土储)部门行使；公益企业必须通过招拍挂方可获得土地使用权 ，且在获得土地使用权之前 不可将土地用于融资 。

2 、公益企业进行开发建设和运营管理 ：

公益企业负责自筹资金 ，按照区域规划进行片区开发建设 ，包括建 设工业厂房 ，及进行研发基地 、学校医院 、配套住宅等建设 。负责开展 片区开发的运营管理 。同时 ，在政策法规范围内 ，公益企业享有租售 、 物业等收益权 。

3 、主管部门支付工程建设成本和购买服务费用 ：

片区开发建设主管部门对于公益企业的土地整理 、基础建设等公益 性建设投资 ，在特许经营协议项目区域范围内财政收入增量的约定比例 内 ，针对已竣工验收的建设工程 ，逐年支付公益性建设成本费用 。片区 开发建设主管部门对于公益企业的投资促进和经济发展服务 ，履行规则 制定 、绩效考核等职责 ，并据此支付购买服务费用 。

三 、ABO 片区开发技术要素 ：

(一) 发展专项资金 ：

发展专项资金是将按照一定比例提取的财政收入纳入专项管理 ，用 于专门领域范围项目的管理方式 。发展专项资金的使用 ，有利于有效汇 集资金来源 ，专项支持重点项目 ，增强计划性和简化支出管理程序 。

按照地方政府债务管理的习惯 ，政府各部门之间的借款及相关支出 责任 ，不计入政府性债务 ， 因此 ，地方政府与其各部门(包括项目主管 单位部门)之间 ，按照财政收入分成的相关管理办法建立的发展专项资金 ，所形成的支出责任 ，也不应纳入政府性债务 。

在本项目中 ，当地政府制定发展专项资金管理办法 ，规定将授权区 域内财政收入增量按比例逐年拨付给片区开发建设主管部门 ，管理办法 的有效期长于项目建设和运营合作期 。

(二) 建议增量财政收入作为基数 ：

我们建议使用增量财政收入作为专项资金提取基数 ，用于对应项目 的购买服务和采购工程支出 ，更能体现新项目对于地方经济的拉动 ，从 而体现发展专项资金的合理性 。

地方财政增收则企业有收益 ，地方财政不增收则企业无收益 ，从地 方政府债务管理的角度上来看 ，并未实质性新增政府债务负担 。

(三) 按三年周期滚动操作实施 ：

87 号文对于政府购买服务的预算管理提出的要求是“政府购买服务 期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内” ，我们建议将混合 型 ABO 类型的委托建设运营开发区筹资模式期限限定在三年之内 ， 以 满足合规性要求 ，确保相关购买服务和采购工程内容能够在预算中得以 安排 。同时 ，根据项目的实际进展情况 ，可以采取滚动开发和签署相应 协议的方式推进整体项目 。

(四) 附加专项债支持的 ABO 模式 ：

1 、专项债支持减轻资金筹集压力 ：

在专项资金支持下的 ABO 片区开发模式 ，如果能够同时获得专项 债的支持 ，将对项目起到强有力的支持作用 。地方财政部门获得发债资 金后 ，可以依申请用途将资金下划给项目单位 ，用以提供低成本资金支持 ，减轻项目承接单位的资金筹集压力 ，从而强有力地支持项目建设 。

2 、专项债支持将起到强大增信作用 ：

地方债的获批发行 ，表明项目对于地方经济和社会效益的重要作 用 ，表现出地方政府对于项目的高度重视和强有力支持 ，说明地方政府 对于项目总体回报和安全还款具有稳妥安排 ，体现地方政府对于项目合规性具有充分自信 ，从而强有力地提振了金融机构的信心 。

3 、专项债支持将起到延长期限作用：

地方债的突出优势是期限较长 ，可以达到5 年 、7 年和 10 年 ，甚 至 15 年 。有了超长期限的保障 ，有利于项目承接单位充分借助长期限 金融工具 ，实现对于项目建设的有力支持 。

(五) TOT 模式的加入 ：

TOT 是英文 Transfer-Operate-Transfer 的缩写 ， 即转让—经营— 移交 。TOT 指将竣工或在建项目转让给公益企业(或社会资本方企业) 进行运营管理；公益企业(或社会资本方企业)在约定的期限内通过经营 获取收益 ，合约期满后再将该项目约定部分交还的一种开发建设方式 。

将 TOT 模式应用于片区开发的特许经营开发建设中 ，主要切入点 是工业地产商采取以现有竣工或在建工业园作价入股的方式与其他社 会资本出资人联合组建新的社会资本项目公司 ，进行片区开发建设和运 营管理 。在实践操作中 ，可以采取由社会资本方企业新出资人以新项目 公司股份交换 ，来逐步吸收并购已有工业园区的方式 。采用TOT 模式 ，对于节约项目启动资本金 、筹集融资所需抵押物 ，均具有突出意义 。

（六）F+EPC 模式加入 ：

F （Finance,融资），通俗的讲就是帮业主解决资金问题 ， 自己没 钱牵线搭桥金融机构算一种方式 ，直接自己投资或是垫资也算是一种方式 ，而 F 放在 EPC 前面还是后面实际上完全不同的两种项目类型 。

1 、F+EPC——即融资+设计-采购-施工总承包模式 ：

是对 EPC 模式的一种拓展和变形 ，在国际工程承包中用的比较多 。F 融资在前 ，EPC 建造施工在后 ，承包商能够利用自身资源优势 ，替业 主找到优质融资渠道 ，促进业主和金融机构之间的友好合作 ，进而获取 项目的施工总承包 。

F+EPC 中的融资责任主体通常是业主 ，但由于融 资渠道是由承包商搭建 ，金融机构在发放融资债务的时候 ，一方面是基 于业主提供的担保或业主信用 ，另一方面 ，承包商也承担着 “隐性连带 债务风险” ，若项目业主无力偿还巨额债务 ，承包商难免会处于被动状 态 。

由于此处 F 金额通常>EPC 金额 ， 即业主希望解决的资金问题不仅 仅局限于建造资金 ，但国企性质建筑企业受相关部门相关条款约束 ，以 前还能通过 PPP 参与此种项目的投资 ，现在投资政策收紧 ，国企背负降 杠杆降两金的压力 ，故现今针对这种 F+EPC 项目 ，国企也主要是利用自 己的丰富资源起到牵线搭桥的作用从而获取 EPC 工程总承包任务 , 但 涉及到投资金融机构 ，他们对资金成本的诉求往往高于银行 ，建筑企业 有时为了承接项目会适当让渡部分建安收益帮业主分担部分融资成本 ， 此种情况操作项目建议成立项目公司进行运作 ， 即便于投资机构合法 合规地进入项目公司 ，也便于资金合法合规地流动 ，建筑企业也有机会 实现以小资金撬动大项目的目的 。

2 、EPC+F------即设计-采购-施工总承包+融资模式 ：

在工程投资需求不断扩大和工程项目全寿命周期集成的背景下 ，日 益增加的竞争压力驱使业主和承包商主动寻求非常规的项目合作方式 ，EPC+F 便应运而生 。EPC 在前 ，F 在后 ，建筑工程总承包方获取 EPC 项目并帮业主解决相关资金问题 ，例如当前国内某些业主运用的 “EPC+延期支付”模式,通常 EPC 承包商垫资建设 ，过程中业主有可能支付部 分或不付进度款 ，剩余部分业主承诺建设完成之后分期付费 。通常情况 下 EPC 金额>F 金额 ，且 F 金额中绝大部分都是跟施工相关的内容 ，这 种情况下是很难帮业主方解决征地拆迁或土地款资金不足的问题 。且 EPC+F 这种形式下 ，业主方往往是按照 EPC 的模式招标 ，仅在工程付款 方式上添加了延期支付的要求 ，这种情况下往往没有成立法人项目公司 的可能 ，投资机构明面上进入项目投资的可能性也较小 ，只能由承包商 自己解决资金问题 。

F 与 EPC 孰前孰后 ，决定了项目的类别 ，也会造成操作项目方式的不同 ，接触项目初期最好有个基本的判断 ， 以便做出较好的选择 。

一文说清片区开发与十种常见模式的区别

一、核心概念是综合营商的自平衡开发

片区开发是提供包含有土地一级开发的营商环境建设综合性产品的开发建设活动。

片区开发中的土地一级开发和营商环境建设，二者缺一不可，均是片区开发的基本原则。在当前的片区开发技术条件下，没有土地一级开发，就不可能有现实的收入来源，营商改善程度也无法测算；没有营商环境建设，就变成综合性建筑工程，必须按施工进度付款，也就失去了与社会资本合作，争取社会资本资金支持实施区域开发建设的意义。

二、混淆发生: 吃什么? 怎么吃? 为啥吃?

项目模式、金融工具、目标理念，这三者是“吃什么？”，“怎么吃？”，“为啥吃？”的关系。

1. 项目模式，表述的是项目中地方政府、项目主体与投资人等参与方之间的关系，或者简单地理解为经济合同中各方之间的关系，比如说，PPP、片区开发、购买服务、采购工程，这些都是项目模式范畴。

2. 金融工具，表述的是金融机构与借款人之间的关系，比如说，银行贷款、信托、租赁，它主要是金融工具范畴。

在项目合规的前提下，金融工具和项目模式可以是多对多的关系，取决于资金用途、期限、成本等多个因素；在特殊情况下，可以理解为二者也有重合的部分，比如说，对于融资租赁，有时你就可以这样认为。

3. 目标理念，表述的是我们从事基础设施建设项目希望实现的目标，比如说，特色小镇、新型城镇、乡村振兴、TOD、EOD、老旧改造城市更新，这些都是我们希望通过基础设施建设而实现的目的，是我们在策划项目时应该坚持的理念。

三、整体与部分内容：混淆土地一级开发

片区开发与PPP、购买服务等处于同一阶段和类型，同属于项目模式范畴。从项目内容来考虑，片区开发包含了土地一级开发(土地整理)的内容；从交易结构来考虑，片区开发包含了ABO或F-EPC的环节；从实现功能来看，片区开发从企业投资的角度，通过部分参与土地储备和成片开发的合规环节，辅助完成了二者的行政职能；在向后的阶段上，通过嫁接金融工具等手段，将有助于实现环境友好、交通友好等最终目标。需要我们做的，是将片区开发与这些概念区分开来，而不是混为一谈。

由于片区开发必须含有土地一级开发(土地整理)，因此，与土地一级开发混淆的危害不大，只要在土地一级开发之外，加上必要的营商环境建设方面的工作就可以了。

不过，这里面有一个关键点，片区开发的土地一级开发(以及其包含的七通一平等基础配套建设)与其营商环境建设，包括招商引资产业导入等等，是一个硬币两面的关系，而不是，一手抓建设开发，一手抓招商引资。

四、整体与部分环节：混淆ABO/F-EPC

ABO是授权—建设—运营，F-EPC是有融资的工程总承包。ABO和F-EPC仅仅描述了地方政府与社会资本合作的若干环节，这些环节不仅存在于所有的片区开发之中，也存在于所有的管理库PPP项目之中。

对于ABO或F-EPC合规性的判断，要从前些年的“以模式定违规”的老观念中跳出来，转变到当前业界已经广为认可的“违规举债的'谷子地'判断标准”上来，也即：造成了“固化的财政滞后支出责任”的行为，都是新增隐性债务的违规举债行为。

ABO和F-EPC本身，是无法进行合规性判断的，也不能够把ABO或者F-EPC与片区开发等同起来。把F-EPC加上O或者N，或者把F后置，或者换成“投资人+EPC”，对于合规性判断也是没有实质性影响的。

所以说，虽然2016年以来的轨道交通ABO模式在实质上被界定为违规而叫停了，但是这不等于所有的ABO都是违规的。2016年轨交ABO的违规原因，部分地是由于“超出3年的购买服务期限”，从而造成了固化的财政滞后支出责任的隐性债务；但如今合规片区开发中的ABO，在服务交付环节中，都是即时支付的，并不存在轨交ABO所涉及的违规环节。

退到底线讲，几乎所有的民营养老院，都是按照ABO的“授权(审批)—建设—运营(补贴)”程序来建设运营的，如果谈ABO即违规，那难道让所有的养老院老人都流落街头么？

五、不同主体：土储中心之土地储备

土地储备和成片开发都是以政府为主语的行政职能，社会资本不能够实施土地储备工作职能，也不能够进行成片开发土地征收工作；但是，社会资本作为主体投资的片区开发，能够通过合规参与其中的部分环节，起到辅助实现功能的作用。

土地储备描述了地方政府土地主管部门收储土地的工作，其官方定义是“依法取得土地，组织前期开发，存储以备供应”18个字，而实操中取得土地和前期开发工作属于住建部门，仅有“存储以备供应”是土地储备工作的核心内容。

土地一级开发包含有土地储备的内容，但土地一级开发另外还包含了“土地出让”的环节。按照2016年财综4号文的规定，社会资本投资人不能行使“存储以备供应”的土地储备工作职能，但是对于“购买征收拆迁补偿服务”和“采购七通一平建设工程”，4号文还是鼓励“积极探索”的。

六、不同主体：自然资源部门之成片开发

自然资源部门发布的有关成片开发的相关文件，主要是针对成片开发所涉及的征地工作，与片区开发是不同角度的定义。

在地理范围上，当片区开发涉及到征用农地时，它与成片开发的地理范围有可能发生重合或者包含的关系；不过，也有不涉及到征用农地的片区开发，以及实施片区开发项目时，农地已经完成征收程序的情形。

在实施时点上，成片开发所涉及的征地工作，应当在片区开发之前完成，或者至少是在针对某个特定地块时，征地工作应当已经完成。

在主管部门发布成片开发的5号文之前，大多数相关规定已经在行业内部作为指导意见实施了很长时间了，因此，文件的发布不仅对片区开发未产生实质性影响，实际上对成片开发的影响也不是很大。

七、不同核心要素：与综合建设开发混淆

在泛泛使用的倾向上，初学者有把所有公益性大型基础设施建设项目都统计为片区开发的倾向。

片区开发的核心要素，一是土地一级开发，二是营商环境建设，二者是一个硬币的两个面，缺一不可，而不是多个简单基础设施建设工程的无机组合。

八、不同定义角度：与特许经营混淆

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》25号令对于特许经营的规定，是指在“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域”内，“政府采用竞争方式依法授权……，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”，25号令对于特许经营定义的出发点，在于“投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益”权利的授予，与片区开发中土地开发和营商建设的要素定义根本没有重合之处。在实际项目中，片区开发项目既有可能包含需要进行特许经营的内容，也有很多无关之处。

在此次2020-2021年片区开发调研中，我们发现，非片区开发的公益性大型基础设施建设项目，较多为高速轨道交通和公用事业项目，除了在PPP项目管理库内实施之外，在库外，较多以“特许经营”名义实施。因大多数收益不能覆盖投资，且超出三年购买服务期限，故多属于违规举债，对于这一领域项目概念的混淆，也造成了对于片区开发项目总体合规性的误解。

九、不同阶段：与目标理念相混淆

TOD, EOD指向实施项目的期望实现的终极目标，它本身是一个结果而不是过程，更无从解决资金筹集的问题。按照之前的比方来说，是“为啥吃”的问题，可以是“为了健康”或者“为了减肥”的“绿色餐”、“减肥餐”，但不管是为了什么，它不解决能否吃到的问题。所以，我们把项目命名为TOD项目或者EOD项目，对于资金筹集路径的来说，都相当是没说一样。

十、不同阶段：与金融工具相混淆

金融工具是依托于项目模式的路径，回答的是“怎么吃”的问题。只有项目模式合规，才能谈到金融工具；不确定项目模式，讨论金融工具是没有意义的，你不能说“筷子餐”、“手抓餐”。只有确定了吃什么，才能考虑怎么吃，吃羊腿就用手抓，吃火锅就不要用手抓。