防控政府隐性债背景下—片区开发投融资模式的思考

防控政府隐性债背景下—片区开发投融资模式的思考

狭义的片区开发指的是针对相对成片的较大规模区域的整体开发工作，包括土地一级开发（土地平整、市政基础设施）和二级开发（商业及公用事业项目）。

广义的片区开发则包括了片区的战略定位、城市规划、产业规划，以及片区投融资运作、产业导入、运营管理等内容。

通过片区及周边一体化规划，构建区域现代化、产业集群化、环境生态化、农村城镇化综合发展，对区域内土地资源的价值进行再挖掘，对区域内经济活动和生活方式进行更高效率和更高品位的重新安排和组织，改善区域面貌，提升区域综合形象。

片区开发往往资金需求大，是地方政府最缺钱的项目，全靠政府的财政资金很难落实，但当有社会资本或是城投公司参与进来时，最怕触及的便是新增政府隐债这条红线。

基于此，本文秉承防控隐债风险、项目分类分包、充分利用专项债3个原则，提出了片区开发投融资模式设计思路。

1、防控政府隐债对片区开发投融资模式提出的要求

2022年以来财政部分别于5月、7月连续两次通报了16起隐债问责案例，主要围绕新增隐债和化债不实问题，表明了财政部在日常监管中遏制隐性债务增量的坚决态度。这其中，地方城投融资投向几乎均为应由财政资金覆盖的纯公益性项目，为了防控新增政府隐债，在片区开发投融资模式设计过程中从项目策源、项目类型和最终项目资金来源三方面进一步拆解注意点：

1、项目是否由政府决策上马？

2、项目是否为纯公益性项目？

3、最终项目资金来源是否来源于政府财政资金？主要指债务、融资的还款或者付费责任最终会不会导致政府拿钱来支出，导致财政资金流出（包括土地出让金作为还款来源）。

如若三条均有涉及，该项目融资又来源于除财政资金以外的其他方，则通常会被认定为隐债。因此，在片区开发项目无法作为一个整体来进行专项债包装的前提下，片区开发投融资一定要对项目进行拆解式设计。

2、片区开发投融资模式设计

在符合片区总体规划的前提下，根据目标片区内各子项目所属行业、项目特点及开发时序等因素，将片区开发项下各子项目进行分类、分区、打包处理，分阶段逐步开发、安排资金投入。可按如下三类项目包来处理：

（一）专项债发行项目包

2022年我国稳增长压力较大，消费在局部疫情的多轮冲击之下动能较弱，出口受海外需求回落影响增速放缓。从2021年下半年开始，一般公共预算支出明显发力，专项债发行提速，成为政策重点支持的合规融资方式，片区开发第一步应当是尽可能利用这部分资金，拆出能包装成专项债的项目，申报专项债。

符合政府专项债认定的项目需是有一定收益的公益性项目，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源。包括片区开发建设中的天然气管网和储气设施、电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等，如若片区开发中包含产业园项目，也可考虑以产业园整体申报专项债券。比如，河北廊坊市2022年5月27日发行了110亿元专项债券，从项目建设内容看，此次专项债券资金用于市政和产业园区基础设施领域所占比重高达80%。

可由地方城投作为片区内所有政府专项债的包装发行主体。其一，承接专项债项目的城投公司有更加便利的融资来源，政策鼓励银行、保险公司等金融机构为专项债券项目提供融资支持，有助于加强后续融资和持续经营能力，补齐专项债难以覆盖部分。

其二，此类城投公司后期获得政府支持的可能性较大，专项债项目大多属于地方上的重大建设项目，投资规模大，项目周期长，技术要求高，对城投公司的资质也有一定要求，具有很高的社会效益和经济效益。

其三，为城投公司后续获取项目运营权提供便利，城投公司如果作为重大项目的专项债发行主体，在项目建设完成后更易争取到相应的特许经营权，可与政府签订服务协议进一步包装成企业现金流项目。

需要注意的是，此部分项目申请专项债后，在配套的资金方面需考虑城投公司的融资能力，否则影响专项债的后续使用。

（二）财政代建项目包

将纯公益性项目严格交由财政资金解决，城投公司可参与项目前期代建。针对基础设施、公共服务配套设施等纯公益性项目，由政府部门作为项目建设单位，委托地方城投进行项目代建，建议城投公司与政府通过代建协议明确支出责任，防控隐债风险。

该类项目需列入财政预算，通过财政性资金进行项目建设，部分情况下可与专项债申报结合实施。

（三）片区开发其他项目包

片区开发剩余项目可整体打包采用“授权经营+联合开发”模式，该部分项目包应最大可能实现自平衡运作。此种模式下，可以实现政府“以收定支、见货付费、按效付款”，片区“滚动开发、合规开发”。

项目操作具体流程如下：

1、地方政府通过招标等合规的竞争性方式，授予城投公司特许经营权，封闭经营片区开发项目；招标前，需明确后期会成立项目公司来投资、建设、运营；

2、城投公司通过竞争性方式，确定社会投资人；

3、城投公司与社会投资人成立合资项目公司；

4、项目公司与城投公司签订投资合作协议，负责片区的整体开发；

5、项目公司按需可利用后续经营收入向金融机构融资；

6、项目公司进行投资建设和营商环境营造；

7、工程建设后进行土地出让，地方财政获得土地出让金、税收等收益；项目公司获得经营项目收益；

8、地方财政部门根据经营绩效向城投公司支付特许经营服务费和绩效奖补；

9、城投公司向项目公司支付工程费用和绩效奖补；

10、项目公司利用工程费用和运营收益偿还金融机构贷款。

该模式在一定程度上防控政府隐性债务风险，符合政府支出遵循“以收定支”原则，首年投资由项目公司资本金投入，当年挂牌相应的土地，政府根据项目当年的财税收入，制定下一年度的委托经营费和绩效奖补支出预算，逐年滚动，封闭运行，不延期支付，不增加政府隐性债务。

片区开发项目在前期策划时，需要政府联合地方城投、投资人以及银行等金融机构提前介入参与项目规划设计，对合作片区内的产业进行合理布局，并识别、分类、整理及包装各子项目，尽可能让片区开发投融资过程更合法、合规、合理，以便于资金筹措与落实，实现可持续良性运作。